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“全国人大”制度演进:“农民工走进人民大会堂”

◎李鸿谷

  第一届全国人民代表大会召开前夕,从选举技术的角度,我们遭遇了一个现实难题,中国究竟有多少人口?目前,仅1928年对全国13个省进行了人口调查,推算出中国人口数为47479万人。就此,新中国才有了第一次人口普查。截至1953年6月30日,全国人口总数是601938035。

  那么,谁,以及如何来代表这6亿中国人的根本利益呢?

  毛泽东的答案完成于1940年,在他所著《新民主主义论》里论述中,中国的政权组织形式是人民代表大会制度,“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府”。1948年9月,中国共产党即将夺得全国胜利之前的中央政治局会议上,毛泽东的答案更加明朗:“人民民主专政的国家,是以人民代表会议产生的政府来代表它的。”

  但是,全国人民代表大会却并没有随着新中国的成立而迅速召开。回到建国初期的历史现场,当时全国范围内的军事行动仞在进行,土地改革还未完成,国民经济尚未恢复,人民群众还未充分组织起来,因此还不具备立即在全面普选基础上产生各级人民代表大会的条件,所以采取了过渡办法。

  3年后,1952年10月,斯大林再次向到访的刘少奇建议中国召开人民代表大会,并制定宪法。那个时间点,按全国政协组织法规定:中国人民政治协商会议全体会议每3年召开一次。到1952年底,一届政协即将到期,因此应尽快召开第二届全体会议。如果不召开全国政协第二届会议,那就应该在1953年或至迟1954年召开第一届全国人民代表大会。刘少奇介绍说:“中共中央考虑先在1953年春夏之间召开全国政协第二届会议,而把全国人民代表大会推到3年以后去召开。……在中国是否要急于制定宪法也还可以考虑。因为中国已有一个共同纲领,而且它在群众中在各阶层中均有很好的威信,在目前过渡时期即以共同纲领为国家的根本大法是可以过得去的。”

  但斯大林的理由更有说服力:“如果你们不制定宪法,不进行选举,敌人可以用两种说法向工农群众进行宣传反对你们:一是说你们的政府不是人民选举的;二是说你们国家没有宪法。”

  因此背景,很迅速,1952年11月,中共中央决定:“尽快召开全国人民代表大会和制定宪法。《人民日报》的社论,明确将其定为“伟大任务”。”

  1954年9月15日,中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在北京中南海怀仁堂隆重开幕。这一次选举及人民代表大会所产生的轰动,前所未有。当选全国人大代表的老舍先生,在他的文章里保留下了这份激情的记忆:“当我一拿到那张红色的选票,我的心差不多要跳了出来,我的手心出了汗。我不知道怎样才好了!我本要跳起来欢呼,可是喊不出;我的眼圈儿倒湿了。……轮到我去投票,我觉得出我的脸白了,眼圈更湿了!我愿多拿一会儿那张选票,热情地吻它。可是,我必须把它投入票箱里。我投了票,看看前后左右的人,他们的眼里也含着泪。”

  第一届全国人民代表大会产生了1226名全国人大代表,代表之广泛性——人民行使权力的全新的结构,由此产生。

  在这届全国人大开幕式上,毛泽东说:“我们正在做我们的前人从来没做过的极其光荣伟大的事业。”也正因为如此,从第一届人大开始,到第四届人大,其间的曲折反复也反映了这项事业进行过程中的艰辛。

  因此,人民的民主权利进入法律保障的框架。细研《选举法》及其实际运作的清华大学教授孙哲,在其《全国人大制度》专著里描述了全国人大代表的产生过程:“一方面是中国共产党的省委常委接受分配来的名额指标后,通过与各党派、各人民团体广泛协商提出代表候选人名单;另一方面各省的人民代表大会也提出自己的代表候选人名单。两个名单一并审核,产生正式的代表候选人名单。正式代表候选人的名额与应选代表有20%至50%的比例差距,获得过半数的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多者当选。”

  在这个过程中,金盛基的《人民代表大会党建文汇》里这样描述六届人大:“在讨论人大常委会副委员长的人选时,名单中的20名候选人均遇到了反对意见。

  在法治框架里,人民代表的成分构成及其权利的行使,虽在当时并不引人注目,却在有条不紊地开始着变化。与白士明成为全国人大代表对应,1988年宪法第十一条增加规定:“国家允许私营经济在法律的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。国家保护私营经济的合法权利和利益,对私营经济实行引导、监督和管理。”

  此后,1993年,广东的私营企业主刘观送成为全国人大代表,他也是惠州市劳动模范。1998年,他再次成为全国人大代表。一年后,宪法第十一条修改为:“在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济,是社会主义市场经济的重要组成部分。”与11年前的宪法修改比较,已有足够大的变化,“补充”变为“重要组成部分”。这时候,刘观送成为媒体报道的热点,曾经的个体户与私营企业主人大代表开始真正进入公众视线。

  同一年,1999年,《中国私营经济年鉴》统计:九届全国人大代表中的非公有制经济人士共48名。全国有20个省、市、自治区安排了非公有制经济人士担任全国人大代表。

  代表、权利、制度都在演进过程之中。与过往不同,2008年,3位农民工成为全国人大代表,瞬间即成媒体追逐热点。但这时候,代表身份的特别性,却又不再那么被代表自己所看重。农民工代表朱雪芹曾经这样告诉英国《金融时报》记者:“我认为,‘农民工’就像是一个人的名字或一种称呼,你叫什么并不重要。”

  当然,这是一种巨大的进步

  人民代表大会制度,从无到有、从诞生到现在已经过去55年。这一政治制度的演变史,当然是重要的观察与分析的对象——制度是社会变迁最为重要的动力系统,这已成一般知识界之共识。但是,制度是人制定、运行和参与的,失去对人——比如人民代表大会,如果失去对人民代表的观察,任何制度解释都是单向度与片面的。基于这一理由,我们在分析与理解人民代表大会制度演进史时,决定选择更微观也更困难的观察对象:代表人民的人民代表——他们既是权力的主体,也是权力的归属。

  从第一届到第十一届全国人民代表大会,我们分别选择了工人、农民、少数民族、演员、知识青年、体育明星、工艺大师、知识分子、科学家、律师、医生、教师、私营企业主、宗教界人士、公务员、官员以及香港、台湾的人大代表,作为我们的记录样本。显然,人民代表的身份,就在这个简单的排列里,亦可见它演进过程中的增加与细化,它的外延在我们不知不觉之中慢慢扩大。与此同时,我们的考察结论之一,与外延的拓展同构,人民代表的政治能力也在逐步而迅速的提升之中。这一切,如果没有微观而具体的人民代表的个案调查,我们将没有能力给予任何有力量的判断。


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